دفع مجلس بلدي المنطقة الشمالية في دعوته المنظورة أمام المحكمة الكبرى المدنية - الدائرة الإدارية - بشأن مشروع نورانا الاستثماري الإسكاني المزمع إنشاؤه على الساحل الشمالي للبلاد، بعدم دستورية المرسوم رقم (24) لسنة 2008 بشأن المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين، وعدم دستورية القرارات وتراخيص الدفان الممنوحة للمشروع. إضافة إلى رفض الدفوع المتعلقة بعدم قبول الدعوى وقبول صفة المُدعي في إقامتها.

ضمن لائحة دفاع طعنت في موافقة وزير «البلديات» وبلدية «الشمالية» على الترخيص لدفان «نورانا»

«بلدي الشمالي» يدفع لدى «الكبرى المدنية» بعدم دستورية مرسوم «المخطط الهيكلي»

المنطقة الدبلوماسية - صادق الحلواجي

دفع مجلس بلدي الشمالية في دعوته المنظورة أمام المحكمة الكبرى المدنية – الدائرة الإدارية – بشأن مشروع نورانا الاستثماري الإسكاني المزمع إنشاؤه على الساحل الشمالي للبلاد، بعدم دستورية المرسوم رقم (24) لسنة 2008 بشأن المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين، وعدم دستورية القرارات وتراخيص الدفان الممنوحة للمشروع. إضافة إلى رفض الدفوع المتعلقة بعدم قبول الدعوى وقبول صفة المُدعي في إقامتها.

وطلب المجلس ضمن مرافعة قدمها للمحكمة في قضيته المرفوعة ضد وزير شئون البلديات والتخطيط العمراني كمدعى عليه أول بصفته، ومدير بلدية الشمالية كمدعى عليه ثانٍ بصفته، ورئيس الوزراء صاحب السمو الملكي الأمير خليفة بن سلمان آل خليفة كمدعى عليه ثالث بصفته، وشركة منارة للتطوير كمدعى عليه رابع، وشركة «إن إس أغادير البحرين القابضة» كمدعى عليه خامس. إحالة الدفع إلى المحكمة الدستورية بحسب الأحوال والأحكام التي نص عليها قانون هذه المحكمة. معتبراً التداعي جدياً.

جاء ذلك ضمن رد على ما جاء في مذكرات المدعى عليهم الأول والثالث والرابع والخامس، والذي قدمه وكيل المدعي (مجلس بلدي الشمالية) المحامي حسن علي إسماعيل في الجلسة التي عقدت بيوم الاثنين (17 أكتوبر/ تشرين الأول 2011).

هذا ورأى المجلس عكساً لما طرحته مذكرات المدعى عليهم، وأكد أن المصلحة في إقامة هذه الدعوى تكون ثابتة ومتوافرة، ويكون كل ما أثاره المدعى عليهم من دفاع بهذا الشأن وأن ما ورد في مذاكرتهم جاء في غير محله جدير بالالتفات عنه.

وجاء في مذكرة دفاع المحامي إسماعيل حول جانب صفة المُدعي ومصلحته القائمة والمتوافرة في إقامة الدعوة، أنه حيث من المقرر في القانون وفي الفقه والقضاء أن المصلحة هي مناط أي دعوى، عادية أم إدارية، استناداً إلى القاعدة المسلمة (لا دعوى بغير مصلحة)، وأن المبرر لقبول دعوى الإلغاء تتطلب أن يكون الطاعن بالإلغاء سواء كان فرداً عادياً أم هيئة في مركز قانوني أو حالة قانونية بالنسبة للقرار الإداري المطلوب إلغاؤه ومن شأنه أن تجعله مؤثراً في المصلحة الذاتية لطالب الإلغاء. وحيث إنه من المقرر أيضاً أن الهيئة التي يقبل القضاء الإداري دعواها دفاعاً عن مصلحتها التي مسها القرار الإداري بالضرر هي تلك التي اكتسبت الشخصية الاعتبارية المستقلة، وهذه الهيئات قد تكون مركزية كالدولة، وقد تكون لا مركزية كالبلديات، وغيرهما من المؤسسات والمنشآت العامة أو الخاصة التي يعترف لها القانون بالشخصية المعنوية.

وتضمنت المذكرة على هذا الصعيد، أن من المقرر أن اكتساب الهيئات لهذه الشخصية الاعتبارية تترتب عليه نتائج مهمة أبرزها: وجود شخص قانوني له مصالح خاصة يحميها القانون، تمتع الشخص المعنوي بأهلية التقاضي فيكون مدعياً أو مدعى عليه، يكون له ذمة مالية مستقلة وموطن مستقل، يكون له من يمثله في التعبير عن إرادته. فلما كان ذلك، وكان المرسوم بقانون البلديات رقم (35) لسنة 2001 نص في المادة رقم (2) على أن «يكون للبلدية شخصية اعتبارية، وتتمتع بالاستقلال المالي والإداري».

هذا وبحسب مذكرة الدفاع، وفي المادة (4) على أن يتولى السلطات في كل بلدية: (أ) المجلس البلدي ويمارس سلطة إصدار اللوائح والقرارات والأوامر ومراقبة كل ذلك في حدود اختصاصات المجلس البلدي، (ب) الجهاز التنفيذي ويمارس سلطة التنفيذ. وفي المادة (8) على (ينتخب المجلس البلدي من بين أعضائه رئيساً ونائباً للرئيس، ويشرف رئيس المجلس البلدي على أعماله ويمثله أمام القضاء وفي مواجهة الغير). وفي المادة (19/ ك، ث، ن) على أن المجلس البلدي هو الذي يقرر (المنفعة العامة في مجال المشاريع البلدية وفقاً للأوضاع التي يقررها قانون استملاك الأراضي للمنفعة العامة)، ويناقش ويقر (مشروع موازنة البلدية للسنة المالية الجديدة والحساب الختامي للسنة المالية المنتهية السابق إقرارها من المجلس). ويشترك (مع الجهات المختصة في دراسة ووضع المخططات العمرانية الهيكلية والعامة ومخططات المناطق التفصيلية).

وأشارت المذكرة إلى أن «المادة (21) نصت على أن «مع مراعاة البند «ن» من المادة (19) من هذا القانون، للمجلس البلدي عند وضع المخططات التنظيمية العامة، ومخططات المناطق التفصيلية أو دراسة مشروعات المنفعة العامة تمهيداً لمتطلبات الاستملاك المستقبلية، أن يطلب من الجهة المختصة منع البناء أو وقفه في بعض المناطق الداخلة في المخطط أو المشروع للمدة التي يحددها، كما يكون له الحق في طلب تمديد هذه المدة إذا كانت ثمة ظروف تدعو إلى ذلك طبقاً لقانوني التخطيط العمراني وتقسيم الأراضي المعدة للبناء واللوائح التنفيذية الصادرة بشأنهما».

ونوهت المذكرة إلى أن «يترتب على مخالفة هذا القرار عدم الاعتداد بقيمة المباني المخالفة عند استملاك الأراضي التي أقيمت عليها. وذلك من دون إخلال بالجزاءات المنصوص عليها في هذا القانون أو في قوانين أخرى. كما نص في المادة (22) أن يكون للمجلس البلدي ولجانه مقر خاص في البلدية التي يمثلها، ويلحق به العدد الكافي من العاملين اللازمين لحسن سير العمل به. ويكون لرئيس المجلس البلدي الإشراف عليهم. وتدرج بموازنة البلدية الاعتمادات اللازمة لمواجهة نفقات المجلس البلدي، وتوضع هذه الاعتمادات تحت تصرف رئيس المجلس». ولخصت المذكرة «فلما كان ذلك، فإن سلطة المجلس البلدي المستقلة عن الجهاز التنفيذي وعن السلطة المركزية بحسب قانون البلديات وفي مواده المشار إليه هي من السعة والوضوح التي تجعله متمتعاً بالشخصية الاعتبارية بحيث أصبحت له مصالح خاصة يحميها القانون، وأهلية في التقاضي مدعياً أو مدعى عليه، وله ذمة مالية مستقلة وموطن مستقل وله من يمثله في التعبير عن إرادته، بل إن سلطته تفوق سلطة الجهاز التنفيذي، فمدير عام البلدية وإن كان له بحسب الفقرة (ج من المادة 31) من قانون البلديات التوقيع على عقود مشتريات ومبيعات البلدية وسائر العقود الأخرى إلا أن ذلك لا يتم إلا في الحدود المرخص بها من قبل المجلس البلدي. وأن عليه طبقاً للفقرة (د) من المادة ذاته بعرض نتائج دراسة الموضوعات التي يتعين عرضها على المجلس البلدي. وعرض الخطط الإدارية والمالية لشئون البلدية وإعداد برنامج المشروعات المقترح القيام بها خلال السنة المالية فقرة (ه) وكذلك عليه أن يعرض على المجلس البلدي مشروع الموازنة والحساب الختامي فقرة (و). كما توجب المادة 32 من القانون على مدير عام البلدية أن يقدم خلال الشهرين الأولين من كل سنة مالية إلى المجلس البلدي تقريراً مالياً وإدارياً عن أعمال البلدية خلال السنة السابقة. بل إن المادة 38 من القانون تجيز لرئيس المجلس البلدي أن ينتدب الموظفين للتحقق من مدى تطبيق أحكام القانون ولائحته التنفيذية والقرارات الصادرة تنفيذاً له، ولضبط وإثبات ما يقع من مخالفات لإحكامه وأحكام هذه القرارات (...)، بل إن هذه المادة وإن أجازت لمدير عام البلدية غلق الأماكن والمحلات المخالفة أو وقف العمل فيها أو إزالة المخالف منها، فإن ذلك لا يتم إلا بعد الحصول على موافقة المجلس البلدي».

وتطرقت مذكرة الدفاع إلى المادة (50/ أ) من الدستور، وأشارت إلى أن «ما ذكر يأتي تطبيقاً لنص المادة التي تنص على أن ينظم القانون المؤسسات العامة وهيئات الإدارة البلدية بما يكفل لها الاستقلال في ظل توجيه الدولة ورقابتها، وبما يكفل لهيئات الإدارة البلدية إدارة المرافق ذات الطابع المحلي التي تدخل في نطاقها والرقابة عليها».

وبينت المذكرة في ملخصها، أن «النص المذكور آنفاً يعني أن البلديات هي من هيئات التنظيم الإداري اللامركزي وتتمتع بالاستقلال عن الدولة بما لها من شخصية معنوية تقف إلى جانب الهيئات الإدارية المركزية وتشاركها في وظيفة الدولة الإدارية، ولا يعني ذلك، ولم يقصد المشرع الدستوري من حكم المادة سالف الذكر الذي قضى بحق الدولة في التوجيه والرقابة، حرمان الهيئات البلدية من حق التقاضي في مواجهة الهيئات المركزية إن هي حادت في قراراتها عن جادة الصواب، فالعلاقة بين الهيئات المركزية واللامركزية هي علاقة وصاية إدارية، والأصل فيها يرجع إلى تمتع الأخيرة بالاستقلال، وهذا الاستقلال هو استقلال أصيل لأن مصدره الدستور والقانون، وهو يعني أن لكل من طرف الوصاية الإدارية مصالح مستقلة ومميزة عن بعضها ويملك كل منها الدفاع عن مصالحها إذا اعتدت الأخرى عليها».

نقض دستوري لـ «المخطط الهيكلي»

كما جاء في رد المُدعي (مجلس بلدي الشمالية) على مذكرات دفاع المُدعى عليهم، بالدفع نحو عدم دستورية المرسوم رقم (24) لسنة 2008 بشأن المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين والقرارات محل التداعي.

وتضمنت المذكرة في هذا الجانب، أن هيئة التشريع والإفتاء القانوني استندت في دفاعها الموضوعي عن كل من المدعى عليهما الأول والثالث وصولاً لرفض الدعوى إلى المرسوم رقم (24) لسنة 2008 بشأن المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين، على أن تضمن مواقع المشاريع المستقبلية ومنها مشروع «نورانا» محل التداعي، وأشارت له في مذكرتها بالمستند رقم (1)، وشاطرت المدعى عليهما الرابعة والخامسة هذا الدفاع. غير أن هذا المستند هو مجرد خريطة لا يوضح مدى علاقته بالمرسوم المشار إليه، ولا يشير إلى وجود مشروع نورانا محل التداعي، فضلاً عن أن هذه الخارطة جاءت باللغة الإنجليزية، لذلك كله لا تصلح أن تكون دليلاً ولا تصلح تكون حجة في الإثبات.

وأردفت المذكرة أن «مع ذلك فإن المُدعي (مجلس بلدي الشمالية) يطعن في عدم دستورية المرسوم رقم (24) لسنة 2008 بشأن المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين، وأساس هذا الطعن يتمثل في أن هذا المخطط قد اشتمل مشاريع استثمارية ومنها مشروع نورانا محل التداعي بإقرار من المدعى عليهما الأول (وزير البلديات) والثالث (مجلس الوزراء)، وبحسب ما جاء في المستندات المرفقة بحافظة المستندات وخصوصاً تلك المتعلقة بالمدعى عليها الرابعة، وهذه المشاريع الواردة في المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين تقع في مال عام وفي مورد مهم من موارد الثروة الطبيعية للبلاد، وأولى الدستور اهتماماً بالغاً بحماية المال العام وموارد الثروات الطبيعية».

واستند المجلس البلدي ضمن مذكرته فيما ذكر إلى حكم المادة (117 البند أ) من الدستور، والتي جرى نصها على أن «كل التزام باستثمار مورد من موارد الثروة الطبيعية أو مرفق من المرافق العامة لا يكون إلا بقانون ولزمن محدود، وتكفل الإجراءات التمهيدية تيسير أعمال البحث والكشف وتحقيق العلانية والمنافسة».

ولخصت المذكرة ما سبق في أن «الثابت من مستندات الدعوى أن مشروع نورانا محل التداعي يتعلق باستثمار مورد من موارد الثروات الطبيعة تتمثل في دفان أراضٍ مغمورة في البحر، وهي من المال العام ملك للدولة، إذ يهدف هذا المشروع إلى التملك الحر للأراضي، وإقامة واجهة بحرية، ومنتجع صحي وفندق، ومكاتب ومحلات تجارية، فإنه لا يكفي على الإطلاق أن تصدر إجازة ترخيص بالدفان لمورد من موارد الثروات الطبيعة على افتراض صحة هذه الإجازة وهي باطلة، ولا يكفي أيضاً موافقة وزير شئون البلديات كمدعى عليه أول على إقامة هذه المشروع على افتراض صحة هذه الموافقة، إذ يتطلب هذا الالتزام من قبل المدعى عليهما الأول والثاني ممثلة في بلدية الشمالية لاستثمار الأراضي محل إقامة المشروع كمورد من موارد الثروة الطبيعية، أن يصدر به قانون من قبل السلطة التشريعية ولزمن محدد، وهو ما قصده وعناه وهدف إليه مشرع الدستور لحماية المال العام، فنص في المادة المشار إليها صراحةً على أن لا يكون هذا الالتزام إلا بقانون ولزمن محدد».

واعتبرت المذكرة القرارين الصادرين عن المدعى عليه الثاني (بلدية الشمالية) والمدعى عليه الأول (وزير البلديات) مخالفين لحكمة المادة (177 البند أ) من الدستور، ما يترتب عليه بطلان القرارات الصادرة عن المدعى عليهما الأول والثاني ويستوجب إلغاءهما بما ترتب عليهما من آثار. وأنه لهذه الأسباب فإن دفع المُدعى (مجلس بلدي الشمالية) بعدم دستورية المرسوم رقم (24) لسنة 2008 بشأن المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين، وعدم دستورية القرارات محل التداعي، هو دفع جدي، يتعين على عدالة المحكمة إحالته للمحكمة الدستورية بحسب الأحوال والأحكام التي نص عليها قانون هذه المحكمة.

«التشريع والإفتاء»: لمجلس الوزراء الحق في تمرير مشروعات يرفضها «البلدي»

أفادت هيئة التشريع والإفتاء القانوني ضمن ردها على لائحة الدعوى المرفوعة من قبل مجلس بلدي الشمالية ضد 5 أطراف منها وزارة البلديات ومجلس الوزراء بشأن مشروع نورانا الاستثماري الإسكاني المزمع إنشاؤه على الساحل الشمالي للبحرين، بأن لمجلس الوزراء السلطة في تمرير أي مشروع حتى وإن أصر المجلس البلدي على رفضه، وذلك شريطة أن يتمشى والسياسة العامة للبلاد ومصلحتها.

وذكرت ضمن مذكرة الدفاع المقدمة عن مجلس الوزراء ووزارة البلديات لدى المحكمة المدنية الكبرى - الدائرة الإدارية - في الجلسة الثانية للدعوى أمس الأول الأربعاء (6 أبريل/ نيسان 2011) أن «القانون جعل لمجلس الوزراء بصفته رأس السلطة التنفيذية في البحرين الرأي الأخير، والحاسم، والقاطع فيما يصدر من توصيات عن المجالس البلدية إذا ما اعترض عليها الوزير المختص».

«بلدي الشمالية» خالف القواعد القانونية

هذا وأوضحت هيئة التشريع والإفتاء أن «لجنة المرافق العامة بمجلس الوزراء نظرت في التوصية المقدمة من المجلس البلدي وأسبابها ودواعيها، ثم نظرت إلى اعتراض الوزير على هذه التوصية وأسبابه ودواعيه، وانتهت إلى أن رفض الوزير جاء على أساس من القانون، وبما يتوافق مع السياسة العامة للدولة، إلا أن المجلس البلدي قام برفع دعواه المائلة طالباً الحكم بتفعيل توصيته المتعلقة بإلغاء المشروع المشار إليه».

وتابعت أن «المدعي ممثلاً في المجلس البلدي خالف القواعد القانونية المستقرة بإقامته الدعوى، والتي حددت أن للمجالس البلدية في البحرين الاختصاصات المقررة لها قانوناً، كما حددت لكل من الوزير المختص ومجلس الوزراء دوره في القبول أو الاعتراض، وعليه فإنه هذا هو الفلك القانوني الذي تدور فيه ومن خلال توصيات وقرارات المجالس البلدية».

وأكدت هيئة التشريع والإفتاء أيضاً ضمن مذكرة دفاعها، أن «الرأي الذي ينتهي إليه مجلس الوزراء هو الفيصل والعمدة في هذا المقام سواء كان بتأييد المقترحات المقدمة من المجالس البلدية أو مكاتفته الوزير المختص بالاعتراض، وذلك كله وفقاً للسياسة العامة للدولة وللقواعد القانونية المستقرة في هذا الصدد، وبحسبان أن المجالس البلدية جزء من السلطة التنفيذية لردود نص المادة (50) من الدستور في الفصل الثاني الخاص بالسلطة التنفيذية».

الدعوى مرفوعة من غير ذي صفة

واعتبرت الهيئة «الدعوى الماثلة حالياً أمام المحكمة تعد إقامتها مخالفة لمبدأ المشروعية الذي حدد مسار التوصيات والقرارات على الوجه المتقدم، وكيفية الاعتراض عليها حيث جعل لمجلس الوزراء بصفته رأس السلطة التنفيذية في البلاد الرأي الأخير والحاسم، والقطاع فيما يصدر من توصيات عن المجالس البلدية إذا ما اعترض عليها الوزير المختص». منوهةً إلى أن «المشروع الدستوري والقانوني لو أراد أن يفتح باباً آخر لتفعيل توصيات ومقترحات المجالس البلدي لفعل لكنه لم يفعل، وأبقى هذه التوصيات في دائرة المجالس والوزير ومجلس الوزراء، وعليه فإن دعوى الإلغاء المقامة من المدعي ممثلاً في المجالس البلدي خالفت من ناحية الشكل القواعد الدستورية والقانونية التي وقفت بتوصياتها عند حد مجلس الوزراء». وأشارت الهيئة في مجمل دفاعها إلى اتهام المجلس البلدي بمراوغته القانوني من أجل تفعيل توصيته محل الادعاء، وذلك خلال قولها: «المدعي قد ابتدع من لدنه طريقاً لتفعيل توصيات المجلس البلدي عن طريق إقامة دعوى الإلغاء، وهو ما لم ينص عليه المشروع كما تم إيضاحه، بل أغلق هذا الباب على أساس أن لم كان ما تقدم فإن دفعنا بعدم قبول الدعوى لرفعها من غير ذي صفة يكون على سند من الواقع والقانون جديراً بالقبول».

«الإفتاء»: رفض السلطة المطلقة للمجالس

وبينت هيئة التشريع والإفتاء أن المجالس البلدية جزء من السلطة التنفيذية، وفُرض على قراراتها الوصاية بحيث لا تفعل ولا تنفذ إلا بعد عرضها على السلطة المختصة. وإن القول بغير ذلك يعد خروجاً على مراد المشروع الدستوري وابتداع طرق ووسائل لم ينص عليها القانون ومحاولة للخروج بالمجالس البلدية عن الحيز الدستوري والقانوني المرسوم لها في البلاد لتجعل من نفسها سلطة مطلقة بالمخالفة لقانون إنشائها، وكذلك الخروج على قواعد القانون الدستوري».

أسباب اعتراض «البلديات» على «الشمالية»

وبررت هيئة التشريع والإفتاء القانوني موقف وزارة البلديات في الاعتراض على قرار المجلس البلدي بعدم الترخيص لدفان مشروع «نورانا» مبرراً بأن المشروع مخالف للمخطط الهيكلي الوطني للبحرين، وعدم الترخيص للدفان، والمحافظة على سواحل البحرين وعلى البيئة البحرية، وكذلك الحفاظ على حقوق البحارة واعتراض الأهالي على المشروع.

وقالت في تبريها إن «المجلس البلدي خرج على السياسة العامة للدولة، حيث إن المخطط الهيكلي الاستراتيجي للحرين الصادر بالمرسوم رقم (24) لسنة 2008 الذي يمثل السياسة العمرانية العامة للدولة، قد تضمن المخطط وبشكل واضح مواقع المشروعات المستقبلية ومنها مشروع نورانا، الذي حدد في المخطط على هيئة: (مواقع مستقبلية يتم تحديد شكلها بناءً على الدراسات الهيدروديناميكية)، فإن توصية المجلس في هذه الجزئية تخالف السياسة العامة للدولة»